Normandelière et Jugement du 8 novembre 2022 : le Tribunal Administratif de Nantes communique et Laurent Bordereaux analyse

Communiqué du Tribunal Administratif de Nantes du 9 novembre 2022

Voir le jugement du 8 novembre 2022 sur ce LIEN ou sur SERVEUR

Voir l'article du blog du 9 novembre 2022

C'est pas chose courante, le Tribunal Administratif de Nantes diffuse un communiqué officiel concernant le jugement sur le PLU de Bretignolles dans la rubrique "Jurisprudence"

Le message destiné aux voyous de la municipalité de Bretignolles semble être clair : ne touchez pas à la loi Littoral, les aménagements et ouvrages que vous avez retenus et autorisés dans le PLU de la commune de Bretignolles-sur-Mer sont contraires à la loi Littoral.

Ce jugement fera probablement jurisprudence

Le Tribunal Administratif de Nantes reconnaît d'autres griefs sur la partie terrestre du secteur de la Normandelière qui n'est pas préservée de toute urbanisation, précise qu'ils n'ont pas été retenus par le tribunal. Il est probable que le tribunal considère que c'est au cours de la révision partielle du PLU que la partie terrestre devrait être préservée de toute urbanisation avec le rétablissement de la coupure d'urbanisation citée dans le jugement.

La municipalité de Bretignolles est très fragilisée par le jugement du Tribunal Administratif de Nantes : c'est silence radio à la mairie de Bretignolles-sur-Mer.

Analyse de Laurent Bordereaux dans la Gazette des communes

La Gazette des communes du 14 novembre 2022. Port-Brétignolles et loi Littoral : l’heure du coup de grâce ?

Le Tribunal administratif de Nantes vient-il d’enterrer juridiquement le très controversé projet de port de plaisance de Brétignolles-sur-Mer (Vendée) ? Analyse de Laurent Bordereaux, professeur à l’université de La Rochelle. 

Lire l'article du blog du 25 juin 2020 : Les messages de Laurent Bordereaux qu’il faut partager ... avec les élus !

La coupe est pleine pour les élus majoritaires de Bretignolles, en particulier les Fouquet, Rabiniaux, Bourgouin, Chouquet, ... : ils vont devoir bientôt raser les murs de la commune ! Le côté positif : ils ont montré à leurs collègues élus et aux DGS tout ce qu'il ne fallait pas faire sur nos côtes.

Faut-il rappeler que la Gazette des communes est la marque média de référence de la fonction publique territoriale. 

Lire l'article complet de la Gazette des communes dans Plus d'Infos : Laurent Bordereaux analyse le jugement du Tribunal Administratif de Nantes et s'intéresse à ce qui a conduit les juges nantais à décider du classement de l'estran de la Normandelière en espace remarquable en se fondant sur la compatibilité SCoT/PLU et sur la loi Littoral.

Ce qui est incroyable, c'est que la bande à Chabot, qui a magouillé tant de documents administratifs pour faire aboutir son projet de port de plaisance, a laissé passer dans le SCoT du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, sans probablement s'en apercevoir, des considérations qui ont abouti au classement de l'estran : "Se fondant ainsi sur les dispositions du SCOT du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, applicables au litige, les juges nantais affirment qu’il ressort de ce document d’urbanisme intercommunal (annexe 1 du document d’orientation et d’objectifs) que l’ensemble du domaine public maritime de la commune « a été identifié parmi les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ou milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques », au titre de la loi Littoral (article L. 121-23 du Code de l’urbanisme)."

LITTORAL - l'article de la Gazette des communes du 14 novembre 2022

Port-Brétignolles et loi Littoral : l’heure du coup de grâce ?

Le Tribunal administratif de Nantes vient-il d’enterrer juridiquement le très controversé projet de port de plaisance de Brétignolles-sur-Mer (Vendée) ? Analyse de Laurent Bordereaux, professeur à l’université de La Rochelle.

Laurent Bordereaux - professeur à l’université de La Rochelle

Dans un jugement du plus grand intérêt en date du 8 novembre 2022, rendu -une fois de plus- sur recours associatif (TA Nantes, Association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer La Vigie et autres, n°s 1906184 et 1906620), le Tribunal administratif de Nantes semble bien avoir démontré l’impossibilité juridique d’une création de port de plaisance sur le site vendéen de la Normandelière. Après tant d’errements (de tous ordres) dans ce dossier littoral invraisemblable, il est bon de (re)trouver un peu de rationalité juridique en faisant respecter les principes fondamentaux de protection des côtes françaises fixés par la loi Littoral du 3 janvier 1986.

Le recours intenté ici était particulièrement intéressant, mettant à la fois en exergue l’enjeu fondamental des documents locaux d’urbanisme dans l’aménagement portuaire et celui, non moins fondamental, du respect de la loi Littoral. Précisément, l’association requérante demandait à titre principal au juge administratif d’annuler la délibération du conseil municipal de Brétignolles-sur-Mer du 23 avril 2019 ayant approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune. Ce dernier avait classé en zone Nmp (dans l’optique du « futur » port de plaisance) l’estran du secteur litigieux de la Normandelière.

Importance des documents d’urbanisme littoraux

Cette affaire souligne ainsi tout l’importance des documents d’urbanisme littoraux, qui ne sont pas seulement des documents « terrestres »… Le jugement nantais rappelle en creux, dans le sillage de la jurisprudence du Conseil d’Etat, toute la dimension côtière et marine des plans d’urbanisme, avec lesquels les aménagements du domaine public maritime doivent être compatibles (1).

Parmi de nombreux moyens soulevés, la question de la compatibilité du PLU de Brétignolles-sur-Mer (et donc du projet de port de plaisance) avec les règles de protection des espaces remarquables au sens de la loi Littoral était assurément au cœur du sujet et a retenu toute l’attention des juges. Cette question se posait cependant dans un cadre complexe, lié, d’une part, à l’articulation du Schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable et du PLU, et, d’autre part, à la démonstration du caractère remarquable du site…

Concernant le rôle du SCOT, que la loi Elan du 23 novembre 2018 a rendu incontournable en matière de « territorialisation » des principes de la loi Littoral (2), le Tribunal administratif de Nantes a d’abord rappelé le cadre fixé par le Conseil d’Etat (3), à savoir que le SCOT d’aujourd’hui doit préciser les modalités d’application de la loi sur un territoire côtier intercommunal, sans pour autant « faire écran » entre elle et le PLU : « (…) s’agissant d’un plan local d’urbanisme, il appartient à ses auteurs de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral ».

Le Tribunal, au prisme d’une analyse subtile (parvenant à faire jouer à un SCOT non dénué d’ambiguïté le rôle de parfait pivot entre la loi Littoral et le PLU), a pu entamer sa démonstration en faveur du caractère remarquable de l’estran du secteur de la Normandelière. Se fondant ainsi sur les dispositions du SCOT du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, applicables au litige, les juges nantais affirment qu’il ressort de ce document d’urbanisme intercommunal (annexe 1 du document d’orientation et d’objectifs) que l’ensemble du domaine public maritime de la commune « a été identifié parmi les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ou milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques », au titre de la loi Littoral (article L. 121-23 du Code de l’urbanisme). Le SCOT vendéen laissant fort logiquement aux PLU concernés le soin de délimiter précisément ces fameux espaces remarquables terrestres et marins, y compris s’agissant de la Normandelière, le classement contesté du PLU de Brétignolles de ce site dans un secteur (Nmp) admettant très largement des aménagements portuaires devait être questionné au regard des exigences de protection des espaces remarquables du littoral.

Un estran remarquable au sens de la loi Littoral

A ce sujet, on ne peut que souligner la solidité du raisonnement mené : si la partie terrestre du site de la Normandelière n’a pas été jugée éligible à la qualité d’espace remarquable (4), dans le sillage d’un arrêt récent rendu par la Cour administrative d’appel de Nantes à propos d’un recours (rejeté) contre le SCOT du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie (5), et ce malgré la présence d’une ZNIEFF, tel n’est pas le cas de l’estran du secteur de la Normandelière…

Là est le cœur du jugement, tirant les conséquences de toutes les potentialités maritimes des dispositions de la loi Littoral ! Les juges rappellent en effet que les espaces remarquables peuvent être terrestres et marins, ce qui a déjà été reconnu à propos, par exemple, d’herbiers de posidonies (6), même si on ne saurait projeter la loi Littoral très loin des côtes (7)…

Pour établir le caractère remarquable du domaine public maritime en cause en l’espèce, le Tribunal se fonde sur toute une série d’éléments convergents : la stratégie de création d’aires protégées en Pays de la Loire, identifiant l’estran de la commune de Brétignolles « pour son intérêt géologique », le schéma régional de cohérence écologique de 2015, classant cet estran en « réservoir de biodiversité », ou encore l’avis de l’Autorité environnementale du 30 mai 2018 (sur la création d’un port de plaisance à Brétignolles), relevant « la valeur écologique de l’estran pour l’habitat, l’alimentation et le repos de nombreuses espèces, dont certaines sont protégées, notamment des oiseaux migrateurs et hivernants dont la présence dans le secteur s’est raréfiée ».

Il faut souligner, ce qui ne manque pas de singularité, l’importance du site sur le plan géologique, plaidant en l’espèce pour la qualification d’espace remarquable : « Il ressort également des pièces du dossier que le géotope de l’estran au droit du secteur de la Normandelière, qui présente dans sa partie située au nord-ouest un potentiel paléontologique et est constitué pour sa partie située au sud-ouest de rhyolite, se trouve dans la continuité, au nord comme au sud, d’une série paléozoïque particulièrement remarquable ».

Par ailleurs, le Tribunal considère à juste titre que le caractère anthropisé (mais non urbanisé) du secteur de la Normandelière n’est pas un obstacle à la reconnaissance du caractère remarquable de l’estran (et plus largement du domaine public maritime). On rappellera que le Conseil d’Etat a déjà jugé que des terrains pouvaient être remarquables tout en bordant une zone de constructions et sans être eux-mêmes vierges de tout élément d’artificialisation (8).

Après ce tir de barrage nourri, le Tribunal administratif de Nantes conclut donc à l’existence de caractéristiques propres de l’espace considéré (9) le rendant remarquable : « contrairement à ce que soutient la commune, cette partie de l’estran, dans le secteur de la Normandelière présente un caractère géologique remarquable et un intérêt écologique fort. (…) Dans ces conditions, l’estran du secteur de la Normandelière, qui, à tout le moins, est caractéristique du patrimoine naturel du littoral de Brétignolles-sur-Mer (…) est au nombre des espaces remarquables dont les articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l’urbanisme imposent la préservation ».

Un port de plaisance inenvisageable en espace remarquable

Par voie de conséquence et en application des dispositions de la loi Littoral sur les espaces remarquables, des équipements portuaires de plaisance, qui ne bénéficient pas de la dérogation générale s’appliquant aux ports de commerce et de pêche (dans les conditions de l’article L. 121-4 du Code de l’urbanisme), sont parfaitement inenvisageables.

On sait en effet que seuls des aménagements légers, dont la liste est limitativement fixée par décret, sont susceptibles d’être admis : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site » (article L. 121-24 du Code de l’urbanisme). La réalisation d’ouvrages liés à la plaisance (chenal, brise-lames…) ne figure pas dans la liste de l’actuel article R. 121-5 du Code de l’urbanisme (et ne saurait y figurer faute de caractère léger !).

Au final, la délibération du 23 avril 2019 approuvant le PLU de la commune de Brétignolles-sur-Mer est annulée (en tant qu’il classe l’estran du secteur de la Normandelière en zone Nmp), et il est -fermement- enjoint à la commune « d’élaborer sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée ». Un zonage Nmr (naturel maritime remarquable) serait sans doute parfait, tout en limitant singulièrement les possibilités d’aménagement maritime de la commune…

Après la profonde crise sociétale générée par cette interminable affaire de Port-Brétignolles, ayant finalement conduit à son abandon politique en 2021, il était important que le Tribunal administratif de Nantes puisse donner le dernier mot à la loi Littoral dans un jugement solidement motivé, grâce à un ultime (et salvateur) recours associatif. Gageons qu’il soit l’épilogue d’un projet portuaire d’un autre temps qui, rétrospectivement, s’est hissé au rang d’archétype de ce qu’on ne doit pas (ou plus) faire en matière d’aménagement du littoral

Nota personnel - 

Ce qui a été condamné, par le tribunal administratif, dans le PLU de Bretignolles, c'est le zonage Nmp sur la partie maritime permettant la réalisation d'ouvrages pour un port de plaisance 

Ce qu'il faudra surveiller lors de la révision partielle du PLU sur le secteur de la Normandelière, c'est les zonages qui remplaceront ceux actuels destinés à l'aménagement portuaire (1Aup et Ap) afin qu'il n'y ait pas continuité d'urbanisation sur le secteur de la Normandelière. Le rétablissement d'une coupure d'urbanisation (au sens de la loi Littoral) sur le secteur de la Normandelière serait une zone exempte de toute urbanisation